关于精致城市建设中公众参与的三点思考

　　精致城市作为城市发展的一种方向、一种特色、一种战略，正在成为我国城市发展的一种时尚。越来越多的城市都将“精致城市”作为发展目标，如武汉提出“打造精致城区，建设精致武汉”、荆门提出“精致城市、美丽荆门”、常熟提出“打造精致城市，建设魅力常熟”、威海提出“精致城市·幸福威海”……。城市的主体是市民，建设精致城市需要市民的参与，市民不仅是精致城市的参与主体，更是评价主体，市民参与理应成为精致城市建设的基本原则。如威海市在精致城市建设方案中就明确地将“群众参与”作为基本原则，提出不搞形式主义，不做表面文章，吸引群众参与城市共建共享。根据城市建设的规律及公众参与的特点，要在精致城市建设中真正落实公众参与原则，从而使政府主导、公众参与二者良性互动，需要我们认真思考三个问题。

　　关键词 精致城市 公众参与 重大行政决策 实际操作

　　中图分类号：D601 文獻标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.304

　　《城市观察》(双月刊)创刊于2009年，是由广州市社会科学界联合会主办的专业性学术经济期刊。本刊是以研究探索珠江三角区域内经济、社会发展问题为主的综合性经济理论期刊。

　　一、精致城市建设中公众参与的必要性问题

　　以市民为主的社会公众参与精致城市建设不仅是必要的，而且是必需的，在推进精致城市建设的过程中，各部门尤其是行政机关应该从思想认识上真正重视公众参与问题。

　　从道理上讲，精致城市建设应该有公众参与。其一，城市首先是市民的城市，市民满意是精致城市建设的出发点和落脚点，如何知道市民满意不满意?最真实、最有效的办法就是让市民亲自参与其中，发表意见、评判优劣。其二，精致城市建设是一个复杂的系统工程，决策数量多、难度大，而且与全体市民的切身利益直接相关，仅凭政府和专家难以做出公平而有效的决策，容易造成决策失误，引发决策风险，如经济损失、群体事件等。引入公众参与，不仅能弥补政府、专家闭门决策的不足，而且能让公众直接监督决策过程，从而有效避免政府的决策风险，形成最好的决策。

　　从法律上讲，精致城市建设必须要有公众参与。精致城市建设中必然会有大量重大行政决策，根据有关行政法规及政府规章，重大行政决策应履行公众参与程序，所以公众参与精致城市建设是刚性要求。如国务院颁布的行政法规，即《重大行政决策程序暂行条例》，以及各省级政府、市级政府颁布的关于重大行政决策程序方面的政府规章，都明确规定“公众参与”为重大行政决策的必经程序。如《重大行政决策程序暂行条例》第六条规定：作出重大行政决策应当遵循民主决策原则，充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策。

　　所以，建设精致城市不仅应该有公众参与，而且必须要有公众参与，公众参与将成为精致城市建设过程中的常态，对于这个问题，行政机关并没有选择权，是必须要面对的问题。

　　二、精致城市建设中公众参与的基本原则问题

　　在精致城市建设中，行政决策通常多于立法决策，公众参与更多是在重大行政决策中。为确保公众参与目的实现，公众参与精致城市建设中的行政决策时宜坚持四个基本原则。

　　(一)有据参与原则

　　有据参与原则是指行政决策公众参与要有明确的法律依据，公众参与应依法依规进行。公众参与作为一种影响重大行政决策的群体性行为，理应纳入法治的框架之内，这不仅是法治社会的必然要求，也是公众参与自身长远、稳定开展的必然要求。有据参与原则解决的是公众参与法律依据问题，公众参与的存在要有明确的法律依据，公众参与的运行更要有明确的法律依据。公众参与的法律依据可使参与行为有法可依，在约束行政机关决策行为的同时，也为其决策行为提供了可操作的指引，同时也可赢得公众对参与的信任、责任与热情。

　　(二)有限参与原则

　　有限参与原则是指行政决策公众参与要有合理限度，包括参与强度限度和参与广度限度两个方面。参与强度是指社会公众在重大行政决策中对决策权的分享程度，或者说是公众意见对最终决策结果的影响程度。参与强度并非越强越好，有限参与更合理，因为社会公众重在参与，而行政机关重在决策。参与广度是指社会公众参与重大行政决策的事项范围，也应坚持有限原则，对于法律法规明确的排除事项，不宜参与。

　　(三)有效参与原则

　　有效参与原则是指行政决策公众参与的制度设计和实践运作都应以实际效果为重要标准。公众参与的实际效果主要取决于行政机关对公众意见的尊重与反馈，所以，在精致城市建设的行政决策过程中，行政机关应努力做到对公众意见的尊重和反馈，以此增强决策的民主性、科学性，同时激发市民的参与热情，从而最大限度地增强公众参与的实际效果。

　　(四)有序参与原则

　　有序参与原则是指行政决策公众参与应是法治指引之下有秩序的公众理性行为和规则行为。秩序是法律的重要价值，通过法律的作用使社会行为有秩序的进行，是一种低成本的选择，通常也是一种有效的选择。我国的公众参与具有群体性特点、具有对抗性惯性，而少有理性合作的传统，所以更需要有秩序的进行。无论是从理性还是经验的角度讲，真正有序参与的基础是行政机关和社会公众双方对各自权利与义务的遵守，是互相尊重与充分交流之下的动态的有序状态，而不是一方强压之下的无奈或缺乏参与热情的漠然所呈现出来的表态的有序状态。有序参与有很多决定因素，如公众的法治意识、参与公共事务的经验、参与制度的设计与执行等。

　　三、精致城市建设中公众参与的实际操作问题

　　理清对公众参与问题的认识，端正对公众参与问题的态度，仅仅是做好公众参与的前提与基础，关键性的工作是公众参与的实际操作。因为公众参与是个技术活，专业要求高，而且直接面对人数众多的社会公众，不可控因素较多，实际操作难度较大。根据前述公众参与的基本原则，公众参与在实际操作中需要注意四个关键性的具体问题：

　　(一)充分考虑公众参与的各种影响因素

　　虽然市民有参与精致城市建设的感情与热情，但公众参与的技术要求较高，既需要双方的行动配合，也需要双方的观点对撞，如何掌握其中的度，是对组织者的现实考验。所以，公众参与的组织者，主要是各级行政机关应在组织公众参与前，充分考虑到各种影响、制约公众参与的因素，对公众参与的过程、结果形成合理预判，并形成相关预案。如参与议题的选择、参与目的的选择、参与时间段的选择、参与公众的选择、参与方法的选择;公众的参与能力情况;关键公众的性格、情绪特征;行政决策的决策成本、决策时间要求;公众参与意见的整理、筛选、反馈机制;因公众参与引发的群体事件的应对等。

　　在公众参与行政决策的实践中，也有因为对影响因素预估不足、组织不力、不注重细节导致公众参与出现无序的案例。如2009年广州市番禺区建设垃圾焚烧发电厂事件中，近300名居民到广州市城管委、市信访局上访的群体事件 。又如2009年哈尔滨水价听证会上消费者代表怒扔水瓶事件，因为听证会组织者推迟听证日期、不同意见的听证代表比例不当、安排听证代表发言顺序不合适导致反对涨价的代表刘天晓在听证会现场向主持人怒扔水瓶表示不满。

　　(二)必须严格按照公众参与的法定程序进行

　　程序合法是依法行政的基本原则，程序合法是实体合法的基础，公众参与必须严格遵守相关程序。《决策程序规定》对公众参与的具体程序有明确的规定，组织公众参与必须严格遵守相关程序。《决策程序规定》第二章第二节第12条至18条专门规定了公众参与的程序，包括公开征求意见的方式及时限要求、举行听证会的具体程序、对公众意见的使用要求及公开要求等。在遵守这些刚性规定的基础上，对于沒有明确规定的程序事项，组织者可根据参与的具体情况灵活掌握，但都应形成书面记录并存档备查。

　　(三)适当引入专业化团队进行公众参与工作

　　基于公众参与的专业性、复杂性、风险性较高的特点，对于时间较长、人数较多、环节较多及公众关注度较高的公众参与事项，可以通过政府购买社会服务的方式，尝试引入第三方专业化团队进行操作。政府与第三方团队是合作关系，通过公开招标方式选择第三方、通过签订书面合同明确双方权利义务、政府全程对第三方的工作进行监督、对第三方的工作效果进行评估，并根据评估结果决定是否继续合作。国内很多城市都已开始了这种合作方式，并有成功案例，如深圳市在编修《深圳市城市总体规划(2010-2020)》过程中首次引进专业咨询机构进行策划设计、组织执行，效果非常好。

　　(四)要重视公众参与的具体组织工作

　　公众参与不仅是个专业活，而且还是个细致活，需要组织者在参与前、参与中、参与后的整个过程中进行许多琐碎的具体工作。如与公众大量的联系、沟通工作;大量书面资料的整理、打印、发放、回收工作;与各种媒体的交流工作等，需要组织者在身体及心理两方面都要做充分的准备。

　　建设精致城市，不仅需要关注公众参与的必要性，从思想认识上真正重视公众参与，而且需要坚持公众参与的基本原则，遵循其自身规律，更需要重视公众参与的实践操作，精心组织公众参与、专业化操作公众参与，从而使精致城市建设中的公众参与真正落到实处，发挥实效。

　　注释：

　　李宗录.广州番禺垃圾焚烧发电厂冲突事件分析[J].山东科技大学学报，2010(4).

　　刘泽宁.听证会扔水瓶：13个理由反对涨价[N].新京报，2010-01-02(2)：Available viahttp：//www.bjnews.com.cn/opinion/2010/01/02/246.html.

　　邹兵，范军，张永宾，王桂林.从咨询公众到共同决策——深圳市城市总体规划全过程公众参与的实践与启示[J].城市规划，2011(8).

　　参考文献：

　　[1]蔡定剑.公众参与——风险社会的制度建设[M].北京：法律出版社，2009.

　　[2]王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践[M].北京：中国法制出版社，2008.

　　[3]夏金莱.作为行政过程的行政决策及其范围界定[J].中国发展研究，2015(7).

　　[4]陈军平，马英娟.行政决策中的公众参与机制[J].中国行政管理，2009(2).