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【摘要】旅游业是外部因素敏感性行业，经常暴露于多种风险之下，但也是极具复原力和生命力的行业。我国旅游业正处于高速度增长向高质量发展的结构化转型阶段，新冠肺炎疫情的爆发既暴露了行业原有的问题和短板，也提供了突破创新的难得机遇。旅游业危机应对的决策机制与政策协调，需要根据疫情发展随时调整，需要行政主体、市场主体和消费主体间的良性互动，更需要加快完善旅游治理体系、提升旅游治理能力。
【关键词】新冠疫情 旅游业 危机应对 治理体系
【中图分类号】F590 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.06.006
《当代旅游(学术版)》杂志主要刊发我国旅游学术界、教育界等有关部门具有先进水平的学术论述和科研成果，力求及时反映其中的新理论、新观点和新方法，具有很高的学术价值和实践价值，为活跃和繁荣旅游理论研究搭建理论的交流平台，促进学术交流，为教学科研服务，为旅游业的发展提供政策导向和理论参考。
全球旅游业不止一次地受到公共卫生事件的冲击，SARS、MERS、寨卡、埃博拉等都曾经对旅游大国和世界旅游业造成极大的影响，旅游业应对危机的理论也逐渐得以丰富和完善。世界卫生组织(WHO)在SARS事件后提出的PHEIC警报机制，在过去十五年间，算上此次新冠肺炎疫情，已启动了六次。对于不可抗拒的外部风险，旅游系统需要在中央的统一领导下，科学评估疫情对市场和产业两个方面的影响，充分借鉴国际国内的历史经验，根据疫情爆发、疫情中后期和后疫情的发展阶段，科学研判、冷静应对，持续完善旅游领域的治理体系和治理能力。
疫情初期：停组团，关景区，重防控
疫情爆发初期，政府部门及时转移工作重心。为贯彻落实习近平总书记“把人民的生命安全和身体健康放在第一位”的重要指示精神，在科学研判疫情与旅游关系的基础上，文化和旅游部从春节假期第一天开始就采取果断措施，将工作重心从“保障供给，繁荣市场”转向“停组团、关景区、防疫情”，及时关闭旅游景区、博物馆、文化馆、剧院剧场等文旅场所，停止演出、外访、旅行社组团业务、公众聚集性活动、星级饭店大型活动，切实维护广大人民群众生命安全。
從监测数据来看，有组织的旅游活动应声而减，直至全面停止。探亲访友的游客同比也减少了76%以上，目的地活动半径持续收缩至2公里左右，减少了近一半的预期消费。组团市场的暂停为散客市场释放了明确信号，实现了有效传导。如果没有这些果断措施，节前预计的近5亿人次游客在全国和世界范围流动，尤其是数百万出境和数千万国内的旅游团组，这么大体量的流动消费和集聚活动，完全有可能带来不可预估的疫情传播与扩散。
在主动为旅游活动降温的同时，文化和旅游系统积极扩充数字文化产品，满足民众在疫情期间的在线文娱需求。国家文物局网站“博物馆网上展览平台”临时扩增在线展览内容，并通过新媒体和VR等技术呈现;全国各地博物馆推出网上展览超2000余项。在中国音像与数字出版协会的倡议下，阅文集团、喜马拉雅等数十家数字阅读企业也为用户免费开放了旗下精选资源。今日头条等平台春节上线的《囧妈》等影片，从影院播放形式变更为网络免费播放，大大满足了民众在线文化需求。
引导行业主动担责，彰显负责任的旅游形象。全国旅游活动有组织降温直至停止，在有效阻断疫情经由旅游活动而传播和扩散的同时，也让旅行社、OTA、住宿、景区、购物等旅游企业承受了巨大的损失，承担了前所未有的财务和就业压力。从这个意义上说，旅游业从一开始就处于抗疫的第一线。
中国旅游集团、凯撒、华程、众信、广之旅、春秋等传统旅行社，以携程、美团、飞猪、同程、途牛为代表的在线旅行运营商，在自身业务停摆且损失巨大的情况下，第一时间响应国家号召，快速推出“无损退订”服务。企业客服人员连续加班服务退订需求，免费退订人群范围从疫情确诊人群、同行游客扩展至各类一线工作人员，订单范围覆盖至全网全类型订单，退订方式由人工扩展到在线自助退订。正是由于旅游企业的主动承压，广大游客加深了对政府应急决策的认同和旅游服务品质的认可。
首旅如家、锦江、铂涛、途家、斯维登、华住、爱彼迎、东呈等酒店集团及分享住宿平台，分别向游客提供了免费取消预订保障，并为武汉医务人员提供免费住宿。美团酒店携手华住、如家、铂涛等多家酒店集团上线“返工安心住”专题，为复工返程人群提供防疫安心住所。春秋航空等所有执飞航线上，免费承运救援物资。多地海外领队导游加入募资行列，从国外运送口罩、护目镜等紧缺物资。在协助游客变更行程中能够恪守“游客至上，服务至诚”的行业价值观，通过网络传递更多的正能量。事实证明，这是一支关键时期服从大局，勇于承担，也能够让国家和行业放心的产业队伍。
在疫情出现拐点并全面受控之前，防控疫情都是文化和旅游系统、旅游战线的首要任务。在疫情结束之前，有组织的旅游活动不可能放开，散客和探亲访友的旅游消费场景也呈进一步收缩态势。旅游是高度依赖市场，也是高度市场化的领域。没有消费和市场，旅游企业特别是旅行社和在线旅行服务商，不可能像重点研究机构和工业企业那样全面复工生产。政府旅游主管部门的工作主基调是教育和引导旅游战线，把工作重心继续放在科学研判游客返程增加、国民休闲需求增长、企业财务和员工就业压力日增的形势上，把防控疫情的工作部署抓实抓细，坚决防止疫情经由有组织的旅游活动而传播和扩散。
关注游客满意度，有序引导市场筑底。得益于旅游战线的理解、认同和相向而行，整个春节假日期间，94.25%的游客对行程变化，以及政府和业界在特殊时期采取的非常举措表示理解。中国旅游研究院(文化和旅游部数据中心)通过中国旅游大数据自主调研平台，对疫情期间旅游心态和旅游行为进行了持续调查。数据显示，文化和旅游相关政策呼应了民众需求并得到绝对支持。
疫情初期，大部分受访者就表示会主动减少庙会、游园、电影院、博物馆、游乐场、春节聚会等室外和场馆活动，除了担心自身安全和疫情更加严重外，“不给国家添乱”的家国情怀也是大多数游客取消行程的主要原因。疫情期间，文明出行经受住重大考验，出行总体平稳有序，游客对疫情时期春节旅程的总体满意度达到78分以上，对订单和行程退改的满意度达87分以上。受益于交通和旅游等部门的疫情保障政策，大部分游客表示交通、自由行、门票等订单取消便捷且没有什么损失，仅有15%左右的受访者表示非常麻烦、有些损失，由于部分航班、高铁和铁路的取消，大部分游客也表示退改票可以及时处理。大部分自由行或跟团游客都表示，疫情防护的出游准备非常充分，86%的赴外地湖北受访者表示目的地政府和相关部门都给予了充分保障，云南省、广东湛江、广西桂林等为湖北旅客开放定点酒店也成为各地学习的典范。
调研表明，广大游客对旅游行业的疫情应对和疫后走势持积极乐观态度，更完善的疫情应对方案和更有效的疫后刺激政策备受期待。针对“疫情结束后对旅游的态度和看法”，71.5%受访者表示疫情结束后稳定一段时间再外出旅游，20.7%表示疫情过去后尽快外出旅游。广大游客对政府决策的理解与认同，尤其是对旅游产业的认可，为春节期间旅游消费的平稳回落和有效筑底奠定了坚实的市场基础，也为疫中托底和疫后振兴积聚了现实动能。
疫情中后期：积聚信心，托底行业，有序复工
科学评估疫情影响，避免出现全行业的蔓延性恐慌。这次重大疫情对国民经济的各行各业都产生了重大影响，高度市场化的旅游业是减收最大的行业之一。有组织的旅游活动停止后，投资机构和市场主体开始关心旅游经济到底受多大的影响，最好能够有确切的统计数据。政府要及时组织专业机构开展专题研究和专业测算，但是不可以把停止有组织的旅游活动和关闭旅游景区，简单等同于旅游经济活动的全面停滞。一方面，对于不够严谨并可能误导行业的数据和观点，比如“春节期间旅游业直接损失5000亿元”“旅游业每天损失200亿”“旅游业全年损失3万亿”“某某行业全面清零”等，要从旅游统计和影响研究的专业角度及时予以澄清。另一方面，及时开展专业统计、测算和评估工作，并发布数据和主要结论，既不能视而不见疫情对旅游经济造成的影响，也不能夸大损失甚至以带节奏的标题引起市场恐慌。以春节七天假期为例，有组织的团队和探亲访友之外的旅游活动大幅度减少直至全面停止，但是节前到达目的地的团队旅游者、自助旅游者和探亲访友的游客，及其餐饮、住宿、购物、通讯等基本消费还是存在的。从统计数据上看，除夕至年初六，旅游市场尽管同比减了四成有余，但是还有近2.5亿人次游客、2800亿元收入的市场存量。
基于对政策面、需求侧和供给侧的综合研判，中国旅游研究院并不认为2020年旅游经济过于悲观，基准预期继续偏于相对乐观。课题组假定了3月底至4月中旬、5月底至6月中旬、7月底至8月中旬打贏防控新冠肺炎疫情阻击战三个时间节点，世界卫生组织分别于3个月后解除PHEIC，通过仿真测算和专业评估，形成了全年旅游经济运行的乐观、基准和悲观三个判断。其中，基准研判结果表明：受新冠肺炎疫情影响，2020年一季度及全年，国内旅游人次分别负增长56%和15.5%，全年同比减少9.32亿人次;国内旅游收入分别负增长69%和20.6%，全年减收1.18万亿元;一季度和全年的入境旅游人次负增长51.7%和34.7%，国际旅游收入负增长59.8%和40.6%，全年分别较上年减少5032万人次和534亿美元;一季度和全年的出境旅游人次分别负增长42.6%和17.6%，全年较上年减少2763万人次。当然，我们希望会出现乐观的情境，疫情对旅游市场的影响主要局限在一季度，上述指标及相关数据自然会得到相应的调升。
市场和产业两个基本面没有因为疫情而改变，积聚旅游业战胜疫性的信心。支撑旅游经济运行的市场基本面没有改变，国内旅游消费存在筑底反弹的很大可能性。中国旅游研究院(文化和旅游部数据中心)面向城乡居民的专项调研表明：多数受访者判断疫情“可能还会进一步扩大、但总体可控”，小部分受访者担心“尚未完全控制、形势比较紧张”。针对“疫情结束后对旅游的态度和看法”，71.5%受访者表示疫情结束后稳定一段时间会外出旅游，20.7%表示疫情过去后会尽快外出旅游，7.8%外出游意愿不强或者无所谓。越来越多的人相信：疫情终将过去，取消的旅行计划，会在更美时成行。江西、湖南、广东、河南、广西、福建、安徽、内蒙古、北京、山西、河北等省市的受访者疫情结束后出游意愿更为迫切，多数受访者的出行主要受时间因素制约。
引导旅游经济发展的产业基本面没有消失，自我修复和研发创新的动能正在集聚。中国旅游研究院面向旅游供给侧的专项调研表明：受访企业家和经理人员对全年旅游业的总体预期从半个月前的悲观为主，开始转向相对悲观和相对乐观。受访者中的54%认为风险可控能渡过难关，24%认为风险因企业能力而异，21%则认为风险加大、倒闭企业增多。半数受访者判断疫情将拉低全年旅游经济总量10个百分点，但是旅游业仍将继续领跑宏观经济。业界对国内市场信心更足，26%认为疫情结束后会迅速恢复，66%认为会延迟1～3个月恢复。70%表示疫情结束后即全力开展市场促销，全面恢复生产经营。事实上，随着发改、财政、金融、商务、文化和旅游等宏观政策和地方政府具体政策效应的显现，旅游企业开始从初期的极度悲观和看不到未来的恐惧中缓过劲来，信心得以重新积聚，并开展形式多样的自救和互助行动。从近期业界舆情上看，越来越多的旅游集团、中小型企业和创业公司不再一味焦虑，把希望都寄托于政府出手救助，而是本着“企业自救、行业互助、政府托底”的理念，承担共同而有区别的责任。
旅游已成为衡量现代生活水平的重要指标，成了人民幸福生活的刚性需求和常态化和生活方式。2000年以来，国内旅游持续高速增长，正在促进大众旅游的纵深发展，并深刻影响和支撑着国民旅游经济的持续发展。入出境旅游市场的基本面也不会因为这次疫情而改变，旅游供给存量也都还在，队伍的精气神也不会散。人民有需要，市场有供给，政策有支撑，暂时的困难终会过去，旅游不仅会战胜这次疫情，还会迎来更好的发展局面。
出台救企托底政策，引导行业互助自救。疫中的产业政策目标是着眼供给侧，托住行业力量不散的底线，不能让旅游企业大面积倒闭，员工不能大规模失业，行业不能有现象级的负面舆情，尤其要防止产业链的上下游企业、生态体系的关联机构之间产生不应有的隔膜和撕裂。中央政府和发改、工信、商务、财政、金融等部门已经陆续出台，并还将继续出台一系列稳就业、稳市场、稳预期的政策。国务院常务会推出的阶段性减免企业社保费、实施企业缓缴住房公积金政策，让市场主体有了满满的获得感。各级地方政府也从税收减免、奖励补贴、债务展期、扩大投资、复工复产等方面，加强了对受影响较大行业的支持力度。旅游行政主管部门如何在法律法规和行业惯例的框架下，协调包括境外航空公司在内的主要供应商和地接资源，引导企业承担共同而有区别的责任，将会成为完善旅游领域治理体系、提升治理能力的重要课题。
旅行社、OTA、酒店、民宿、景区、主题公园，要讲作为旅游企业的特殊性，更要讲作为企业的共性，用足中央和地方扶持企业尤其是中小企业的普惠性政策。旅游行政主管部门暂返旅行社80%质量保证金的政策已经落实，正在通过疫情联防联控机制，就如何保证旅游企业的现金流等主要诉求，加强与民航、工信、发改、财政、金融、商务等部门的协调，认真研究并将适时发布具有行业特点的产业政策和行政举措。
旅游企业为保障游客的合法权益做了大量的工作，在基本结束大规模退订的处理之后，整个行业的互助自救成为焦点。在协会、商会的倡议和旅游集团的推动下，上下游企业和合作伙伴也在展开行业互助行动。锦江国际筹措了35亿元资金，支持旗下7500家酒店渡难关。其中，不超过4.5%利率的流动性支持贷款和物资采购贷款、减免加盟费和管理费，都是很实在的措施。中国旅游集团开通“线上巴士商城”和免税商品在线预订等新业务，三亚免税城2020年1月27日到2月13日在线累计实现销售同比增长92%。岭南集团在保障游客无损退改外，正通过岭南酒店和广之旅易起行平台，推出外带安心居家美味服务，让老百姓能够不出家门享受名厨定制美味。携程启动了1亿元重大灾害保障金，与供应商和合作伙伴分担无损退订的损失。同程等在线平台积极拓展电商零售业务，东方、春秋、吉祥、华夏、重庆、四川等航空公司抓住各地有序复工复产的交通需求，主动推出灵活价格的包机服务。
有序引导、科学指导旅游企业复工复业。在中央没有宣布防控疫情取得压倒性胜利之前，全国范围内全面放开有组织的旅游活动和全面开放旅游景区的条件尚不具备，时机尚不成熟。对于14亿人口的发展中大国、全球第二大经济体，经济活动长期停摆的代价是无法承受的。中央在防控疫情的同时，也在统筹推进各类企业复工复产，重点是防控疫情相关的物资保障、民生保障，以及稳增长、促就业的重点领域中的企业，旅游领域同样存在统筹疫情防控和产业发展的问题。旅游企业不仅包括旅行社和旅游景区，还包括酒店、民宿等旅游住宿业态，免退税等旅游购物业态，等等，如果没有酒店、餐饮、休闲服务，复工企业和一线人员的生活谁来保障?没有生产性服务的跟上，工业企业的流通、商务、会议等活动如何进行?旅游主管部门要在旅游经济系统观和旅游产业生态观的指导下，有序指导不同地区、不同类型旅游企业的复工复业。
由于对产业性质和政策精神的理解不到位，疫情中后期的服务业复工复产率相对较低，尤其是防疫物资的生产性服务和防疫一线人员的住宿、餐饮、休闲等生活性服务业复工复产率低。在服务业复工率低的情况下，国民经济运行既存在产业链上下游生产环节配套难的问题，也存在生产与服务、复工与生活配套难的问题。在部分地区已经复工复产的中小型旅游住宿、餐饮、生活休闲和商务旅行服务企业，缺乏来自权威部门行之有效的专业指导，不同程度上存在着防控不足和防控过度的两难境地。为此，中央和地方政府出台的财政政策要着力解决中小型企业的流动性不足。在现在政策基础上，对酒店、景区、旅行社、OTA的无损退订要给予财政补贴，或者以奖代补。金融政策要着力解决中小型旅游企业的债务展期和流动性贷款。产业政策要对生产和生活型服务应用大数据、人工智能、5G通讯等现代科技营造消费场景和提升服务效能的企业要给予补贴、奖励和指导，促进中小企业数字化改革和转型升级。对旅游一线从业人员，特别是自主灵活就业的执证执业导游，要及时发放稳岗补贴。
后疫情时期：释放需求，培育动能，全面推动旅游业高质量发展
文化和旅游系统、旅游战线要贯彻中央经济工作会议精神，坚持推进旅游业高质量发展。游客满意度高不高?旅游企业效益好不好?旅游产业发展后劲足不足?无论有没有这次疫情，这三个与旅游业高质量发展密切相关的现实问题都是旅游系统和旅游战线必须回答，也一定要回答好的。如果游客不满意，企业无效益，產业无后劲，就是没有这次疫情，随便一个风吹草动，旅游业还会沦陷。反之，广大游客满意了，愿意跟着行业走，员工有获得感，愿意跟着企业干，加上全面建成小康社会以后的经济社会环境的支撑，旅游业就不会有过不去的坎。旅游业的高质量发展要求我们不能再走传统的资源驱动的发展模式，而要积极培育科技、教育、人才等新动能，向研发和创新要效益。
文化和旅游系统、旅游行业要贯彻习近平总书记关于文化和旅游工作的重要指示精神，坚持推进文化和旅游融合发展。要在过去两年工作的基础上，进一步加强当代文化和旅游发展理论建设，研究市场变化趋势和消费演进规律，依托旅游集团、上市公司、专业机构和创业团队等市场主体，切实推进文化和旅游工作的真融合、深融合和广融合。为实现这一目标，旅游系统需要承认消费主体对文旅融合还没有充分的获得感和满意度，需要承认市场主体对文旅游融合还缺乏足够的认同度和凝聚力，需要承认行政主体对文化资源和旅游市场研究得还不够系统深入。今天的旅游，社交属性更加明显，以人的连接而非传统的旅行社渠道和OTA平台，传递旅游线路、体验项目和服务，正在成为趋势。随着产业集中度的提高，大型旅游企业会组建专门的产品设计团队，并推动实验室经济的兴起。经验丰富的员工会链接目标客户群体，部分替代原来的线上门店和线上平台功能。对这些趋势和规律的把握，特别是在产品体验和服务界面上实现文化和旅游融合发展，不能只靠系统内层层开会部署和关起门来搞培训，而是要依靠充满生机和活力的市场主体，让企业和企业家去试去闯。
文化和旅游系统、旅游行业要贯彻以人民为中心的发展理念，坚持推动国内旅游、入境旅游、出境旅游三大市场协调发展。没有旅游需求潜力的持续释放和旅游市场规模的扩容，“旅游+”也好，“+旅游”也罢，都会成为无源之水、无本之木。三大市场中，基础是国内旅游，机遇是市场在下沉、消费在升级、频率在加快。如果出现3月底4月初疫性得到全面控制的乐观情境，我们就不宜下调年初制订的引导性指标尤其是国内旅游市场指标。相反，为确保旅游经济发展的既定目标和任务，还要调高2个点以上的国内旅游市场的发展预期。为此，要加强旅游基础设施和公共服务建设，释放避暑旅游、冰雪旅游、夜间旅游、亲子旅游、美食旅游、研学旅游、自驾旅游等新型消费需求。与此同时，发展入境旅游的决心绝不可以有丝毫的动摇，要以重组国家旅游推广组织为抓手，以签证便利化为突破口，推动国家旅游形象从传统走向现代。出境旅游的工作重点要进一步聚焦，抓好旅游安全、文明旅游和国际合作等重点工作。防控疫情是阶段性的工作，全年目标和任务的完成还是要回到“十三五”规划目标和“十四五”开局工作上来，回到旅游强国的战略目标上来。
文化和旅游系统、旅游行业要贯彻党的十九届四中会会精神，坚持完善旅游业治理体系，提升治理能力。旅游治理主要包括旅游市场促进、旅游行业监管，以及旅游经济运行监测和宏观调控。抓促进不能只满足于开大会、作报告、发文件、颁牌子，强监管也不能只局限于明查暗访、降星摘牌的运动式执法。长期以来，在用条条框框去为市场主体划底线、划红线方面，我们很擅长。但是在如何用发展的眼光、创新的思维、市场化的手段满足国民的旅游权利，引导市场主体做大做强做优，还有危机事件管理、旅游经济监测与调控的政策储备等方面，文化和旅游系统还有很多工作要做。如果行业指导单位对外无法协调国际关系，也不知道怎么传递积极形象，对内不知道怎么帮助企业，培训也无法提供前沿内容，就算有权力也刷不出存在感的。从这次疫情应对来看，旅游领域的公共治理能力，尤其是预警、干预、协调、指导和反馈的工具储备和运用水平，确实需要下大力气提升了。探索新时期的综合执法机制，通过创新包容式监管和容错性促进的制度，切实完善治理体系、提升治理能力，是文化和旅游系统疫后振兴和旅游发展的重要任务。
(本文系国家社会科学基金重点项目“新常态、新方位下旅游经济增长潜力与发展动力研究”的成果，项目编号：17AJY022)