基于耕地分类保护下的农业资源精准整合

　　中央1号文件多次指出我国农业资源短缺、开发过度、污染加重，需要整合农业资源以提升农业可持续发展能力。土地作为最基本的生产发展要素，由于具有多重功能，承载着粮食生产、社会保障、生态安全等人类社会生存发展的所有活动。多年实践证明，土地流转是各种有形资源与无形资源的整合过程，是整合农业资源的有效途径。随着“三权分置”的政策确立，乡村振兴战略的实现，需要依托各项现代农业资源的整合以发挥最大效用。但是乡村土地流转不能仅仅满足于政策上的松动，同时要注重研究耕地保护这一前提和土地流转过程中对各类资源的整合。因此，农地流转必须注重攻克农业资源整合过程中的一些重大或关键性技术问题，尤其是基于耕地的保护下农业资源精准整合，这也是土地制度改革能够凸显时效和发挥长效机制的基础。

　　《中国农垦》(月刊)创刊于1951年，由农业部主管，中国农垦经济发展中心和中国农垦经济研究会主办。办刊内容：宣传贯彻党中央和农业部党组关于“三农”工作、农垦工作的方针政策和决策部署，紧密结合农垦改革、发展、稳定工作中的重点、难点、热点问题，科学划分板块，精心设计栏目。

　　一、以土地为载体的资源流动障碍分析

　　农村土地流转供需“不畅”，扭曲的人地关系，仍然制约着土地流转的有序进行。城乡资源配置不均衡，农村生活、生产与生态三大空间融合受阻，仍是资源整合的主要障碍。城乡二元结构下的体制机制“惯性”，致使土地流转与资源整合互动路径不畅。因此，分析土地破碎化格局下土地流转中的土地资源及附属于土地的各种资源的流动和整合障碍问题是实现农业资源整合的关键。

　　(一)耕地保护紧迫

　　随着城市扩张发展，建设用地大肆挤占农村土地，耕地非农化、边际化和生态退化是当前耕地保护面临的主要困境。而且，耕地污染和撂荒的趋势需要我们积极应对耕地保护与现代农业发展的双重压力。从古至今，耕地就是人类赖以生存和发展的根本，是社会稳定和国民经济发展的重要保障。新颁布的《全国国土规划纲要(2016-2030)》和《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中，明确进一步保障耕地，实施最严格的耕地保护制度，强化耕地数量、质量和生态“三位一体”保护。可以说，耕地保护是一切其他活动的重要保障。

　　(二)农地流转不畅

　　近年来，由于务农机会成本逐年攀升，非农就业福利明显，乡村社会的“推力”和城镇发展的“拉力”共同促使大量农村劳动力从农业“析出”。尤其是西南山区，人均耕地少、地块分散和耕种效益低等特征使得土地无法作为农民增收致富的载体。在现有土地家庭承包的使用格局下，农村土地成为“鸡肋”，农民不愿耕种却也不愿放弃，致使土地撂荒现象突出而农地流转不畅。

　　(三)资源整合受阻

　　城乡资源配置不平衡，长期以来是制约城乡统筹发展的重要因素。自然资源只用不保、社会经济资源难以注入融合。以土地为载体的各项活动片面追求经济效益，忽视土地、村镇、产业多规划的融合，再加上自然条件的约束和制度因素的驱动，资源流通不畅，整合受阻，成为“三农”发展的瓶颈。

　　二、多功能视域下的耕地分类精准保护

　　(一)耕地的多功能价值

　　随着新型城镇化和现代农业化的快速发展，耕地的功能越来越多，逐渐在生存保障、社会稳定、提供就业、生态涵养和提供直接经济效益等方面凸显优势，并呈现多样化和增强态势。例如，近年来公众对居住环境、精神愉悦等生活品质的关注逐步上升，耕地的景观、文化及生态功能需求日益显现，各地休闲观光农业快速发展。从农户具体的实际应用来讲，耕地可以转化为园、林地，也可以變为建设用地，养殖场、农家乐、“开心农场”等都是农户对耕地功能的开发实践。从系统论角度来看，耕地由自然生态子系统与以其为基础的人工社会经济子系统耦合而成，其多项功能包括生态系统多功能、农业多功能、景观多功能、土地多功能，涉及多系统的交互作用，对可持续发展具有重要意义。如何把握好“一要吃饭，二要建设，三要保护生态”的原则，处理好耕地与其他资源之间的关系，充分发挥耕地多功能效用以保障农地流转，有目标地对耕地进行分类精准保护是一项重大课题。

　　(二)细化分类下的耕地精准保护

　　农户期望耕地获得最大或更多效用，因此从耕地功能来分类可以缓解耕地功能利用竞争导致的无序、反复和浪费现象，避免利用均质化和格局破碎化，最终实现对耕地的精准保护，有利于“多规合一”的实现。为此，基于耕地利用现状和农户需求，以精准保护为目标，立足功能分类，将耕地分为“具有粮食安全保障能力的耕地”“产业优势突出宜于规模化经营的耕地”“结合区域特色开展多形式的新型经营性耕地”和“基于农户可调整需求的耕地(包括休耕地和撂荒地)”四大类，据此来显化耕地多功能价值，实行耕地多功能综合管理体系，推动农村土地制度渐进性整体变革。

　　1.具有粮食安全保障能力的耕地。这部分耕地是区域最重要和最根本的保护区，实质上就是国家一直提倡的基本农田(永久性基本农田)，发挥耕地的基本农业功能，常年以主要粮食作物耕种，能满足区域基本粮食自给需求，对其定位是数量不减少、用途不改变、质量不下降。所有规划和政策不得与其保护有冲突，划定当结合耕地质量、区位、权属等因素综合考虑。为落实最严格的保护制度，以村为单位制定耕地保护目标责任书，并设立耕保巡查员定期对这部分耕地进行监察;通过土地整理，提高生产能力和农业机械化程度;完善权属和反哺保障制度，让老百姓大胆种粮、乐意种粮。

　　2.产业优势突出宜于规模化经营的耕地。通过新型经营主体的示范带动，以高标准农田建设为参考，对合适的对象进行适度规模化经营，发挥耕地的直接经济效益功能，以家庭农场(养殖场)、农业合作社、农业经营性企业为主发展特色规模化产业。给予政策倾斜，鼓励引进企业，培植新型农民;政府多措并举促进耕地流转，保障经营主体权益，以效益为导向，减少耕地撂荒和浪费。

　　3.结合区域特色开展多形式的新型经营性耕地。对于中低产田，耕地的农业和土地功能较弱，但是突出的景观功能却可以使耕地提供更多就业岗位。在城郊区域充分结合城乡优势，利用村落自然景观、人文习俗、历史遗迹和城市便捷交通、居民精神需求等打造以农家乐、民宿、观赏体验等休闲项目为主的休闲度假胜地。引入企业化管理和先进理念，对这种新型经营性耕地加以合理开发，注重多重保护以保持耕地生态和景观功能。

　　4.基于农户可调整需求的耕地(包括休耕地和撂荒地)。农户对耕地有多重需求，所以耕地功能在分阶段变化。为此专门划出一部分较小比例的、调整弹性大的耕地以满足农户在多样性种植、临时性搭建等方面的需求。此类耕地保护难度较大，在政策约束和用途不发生改变下减少对其耕作层开发利用以达到休耕养护效果。这部分耕地生态效果明显，对其保护要注重生物多样性，积累碳汇储备。

　　三、基于流动与整合的互动机制探索

　　基于资源流动与整合的认识框架和“耕地保护-土地流转-资源整合-城乡融合”的认识过程，瞄准城乡资源流动方面出现的一系列不均衡，深入剖析整合过程，厘清以土地为载体的农村资源流动系统中的逻辑关系，进而对土地流转带动下的资源流动与整合轨迹进行探索。

　　(一)耕地保护对农地流转的积极作用

　　正确认识经济社会发展与耕地保护的辨证关系，尤其是从永续发展的高度认识耕地保护对于农地流转的重要性。农地流转的的客体是以耕地为主的农用地，除了权属关系外，耕地的保护是农地流转和资源整合的基础和保障。实践证明，加强耕地保护，改进耕地占补平衡，有利于规范农村土地流转。只有严守耕地红线，保护耕地质量，在夯实土地的基础上提升土地多功能价值，进而形成良好的土地流转市场。同时，基于耕地的多功能进一步细化耕地分类，在精准保护的基础上实现对农地的分类别流转，这将为整合农业资源理清源头。

　　(二)农地流转与资源流动的逻辑关系

　　促进资源有序流动和集约利用，其突破口就在于破解土地流转供需“不畅”和城乡资源流动“受阻”的瓶颈，发挥城乡资源高效集约化整合效应。在这个过程中涉及对农业资源和资源整合的关系梳理，这是探索二者互动机制的基础。以土地为载体的资源系统是一个涵盖自然、经济、社会多方面的复杂体系，从系统论角度来看，可将农业资源分为内部资源和外部资源两部分。内部资源指土地、劳动力和原始资本这类内生资源;外部资源指科技、管理和新型资本这类追加资源。建立在土地上的流转和整治手段是对农业资源的科学配置和高效利用，这个过程称之为资源整合过程，包括资源识别、资源获取、资源配置、资源利用四个步骤，各个步骤的优势和资源禀赋决定着资源整合的效果。

　　(三)农地流转对资源整合的作用轨迹

　　对资源的识别和获取能力取决作用于土地的活动和区域所拥有的资源禀赋，之后所进行的配置和利用是关键环节，主要是对内部资源的优化配置和对外部资源的融合利用。土地、劳动力、农业资本、科技管理等主要生产要素，传统的家庭承包经营模式其狭窄的空间配置不能使其价值得以显化，通过土地流转恰恰开拓了农村产业以及劳动力的优化配置空间，加入规范管理和融入互联网运营来盘活农村市场，使“土地流转不动、劳动力流转不出、资本投入不到位和科技管理应用效果不佳”的牵制得以打破，逐步实现农业资源要素优化整合。

　　(四)资源流动与精准整合的创新机制

　　土地作为研究“三农”问题的重要载体，是资源系统中的枢纽，通过土地流转激活农村各类资源使资源得以顺畅流动，在此基础上融入资源整合理论、产业发展理论、城乡融合理论等进行精准整合，以适应经济发展和产业需求。

　　1.土地流转与土地整治联动整合机制。精准整合需要以多元途径为保障。土地整治能改善农业生产关系，土地流转能为现代农业的适度规模经营提供保障，两者同属农村资源整合的范畴。土地流转通过承包经营权和建设用地使用权流转，从产权制度调整角度改变土地利用社会属性，为资源的再配置创造条件。土地整治从产权调整与工程改造相结合出发改变土地利用自然属性，提高土地及其附属资源配置效率。以土地整治与土地流转联动整合机制为基础，减弱自然条件对土地资源的特性及其开发利用的约束，从而有效地完成资源整合过程，满足城乡融合对土地利用和资源整合的新要求。

　　2.农业资源要素产业化提升整合机制。精准整合需要以产业发展为导向。通过农业资源产业化提升机制，实现产业重构与土地利用优化配置对接、产业功能提升与土地流转协同、产业链条延伸与资源整合一体化相衔接，尽可能发挥产业发展与土地重组及带动相关资源整合效应的提升。

　　3.景观再造多技术集成整合机制。精准整合需要以美丽乡村为目标。通过土地复垦技术、地力提升技术、基础设施配套技术、乡村景观改造技术的集成，优化农村居民点布局和路网水渠规划，使资源在生产、生活、生态空间中合理循环流动。尊重地块空间异质性，发展农业生物多样化，实现适度规模经营，在就地城镇化过程中，加快乡村生态恢复和景观重塑，凸显资源整合新面貌。

　　四、农地流转带动下的资源整合路径实现

　　(一)细化耕地保护，夯实土地基础

　　立足耕地多功能丰富耕地分类标准，建立基于不同功能的耕地分类保护体系，对耕地这一基础性农业资源实行最严格和最精准的保护，为农地流转创造良好的流转环境。为此解决耕地功能利用的外部性问题，引导耕地功能利用合理竞争，从而优化耕地功能利用的社会效用是耕地多功能管理的核心问题，而做好细化分类恰是基础和关键。出台政策法规对细化耕地保护进行解释说明，并在乡村振兴规划中进行具体运用。

　　(二)完善产权制度，助推土地流转

　　落实集体所有权、稳定承包权、保障经营权，进一步完善土地产权制度，尤其是对流转土地后的经营主体给予保障。土地经营权只有在法律和制度方面得以认可，才能激励经营主体对土地的投入实现适度规模经营。同时，进一步落实“一权两证”，健全流转市场和组织化程度，加强顶层设计，加快现代职业农民培育，提高政策措施的衔接性和协同性，多措并举促进土地顺畅流转以保障土地及其附属的有形与无形资源的有机整合。

　　(三)激活生产要素，推进产业融合

　　在乡村振兴中不断激发城乡资源流动活力，多角度总结流转模式和资源分类，通过构建新型农业经营体系来为资源加力，为农业增效。深度挖掘农业的多种功能，引入现代新型农业资源要素，培育壮大农村新业态，推动农村产业融合发展。以市场和效益为导向，融合区域自然优势和历史底蕴形成优势产业，大力发展休闲农业和乡村旅游，推動“互联网+农业”纵深发展，促进农村一二三产业深度融合。

　　(四)强化土地载体，创新整合机制

　　继续加大农业投入，尤其是对以土地为载体的活动。土地流转与土地整治都是资源整合的有效途径，土地作为载体不仅是资源系统的枢纽，更是生产、生活、生态空间协调的关键。实现资源的互补、互动和显化，提高资源合理高效利用的關键在于优化土地流转带动下的资源整合机制。探索完善土地整治与土地流转联动机制、农业资源要素产业化提升机制、景观再造多技术集成机制，从而完成精准整合。

　　(五)探索长效机制，确保农民增收

　　落实人地挂钩政策，确保农民主体地位，把农民和经营方的长期利益捆绑在一起，完善促进农民增收致富的长效机制，形成资源流动、利益共赢的良好发展态势。一要强化明确农民是土地流转的主体，二要形成产业发展与农户的利益联结机制，三要为农户家庭经营创造条件，四要进一步加大对农民的政策扶持。

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