社会治理重心下移的目标框架与支撑体系

　　[摘 要]社会治理重心下移着力解决“单位制”消解后的地方治理空白，反映了国家治理体系现代化目标下国家-社会关系调整的方向。中国语境下的社会治理重心下移涉及各层级政府内部权责配置，以及政府与社会等治理主体间多维度关系的构建和运行。从管理下移、服务下移、资源下移构建社会治理重心下移的目标框架，管理下移是核心，服务下移是目标，资源下移是保障。社会治理重心下移是一个“授权化”过程，需要包括授权文化与战略、授权结构性体制和授权策略与技术等各种治理要素的相互整合和综合运用，形成“授权化”的支撑体系。

　　[关键词]社会治理;重心下移;目标框架;支撑体系;街道管理体制改革

　　中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1008-410X(2019)05-0081-07

　　《江西社会科学》以办刊方向的正确，学术品位的高雅，大家风范的淳厚，成为有影响的综合性人文社会科学期刊之一。充分展现国家教育部文科重点基地的迥异风采;国家社科基金课题成果选登，发表由全国哲学社会科学规划办公室立项的课题成果;滕王阁论坛，发表关于江西文史和旅游研究方面的论文，有浓郁的地方特色。

　　一、问题的提出

　　在经济全球化、市场化、城市化等浪潮叠加背景下，社会环境发生深刻变化。基层社会成为各种利益矛盾纠纷的聚焦点和利益诉求表达的交汇点。基层治理是社会治理的核心议题，“基层的政治格式与利益关系以及由此带来的复杂性，一直是国家政权建设乃至国家根基稳固的重大问题。”[1]“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，社会治理的重心必须落到城乡社区。”[2]强化基层成为社会治理创新的核心关键词之一。党的十九届三中全会指出，加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础，推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层。社会治理重心下移这一基础性议题包括为什么重心下移、重心下移什么和如何重心下移;涉及重心下移的背景和针对性，重心下移的内容和类型，以及重心下移的运行体系等问题，是当前理论层面和实践层面均需厘清的问题。

　　在理论中，基层治理一直是国家政权建设的重大问题，也是中国城市社会治理研究的经典论题。其中，国家(政府)与社会关系，既是一个历史议题，又是一个现代议题，表现为“国家—社会粘连模式”[3]、权变合作主义”[4](P215)、“国家主导下的社会治理” [5]等不同形式。基于政府与社会关系的视角，围绕“如何实现基层社会治理改革和转型”，已有研究提出了针对性建议，如基层社会治理体制创新[6](P156-160)，治理主体间 “双向建构”关系的构建和运行[1]，推进“双重赋权”[7]，以及体制复合化、方式多元化、手段艺术化、机制科学化和城乡一体化的“五化趋势”[8]。已有研究具有一定的理论启发意义，但均以单向化视角讨论各地基层社会治理中的价值或问题，未对其运行机制和内在机理进行解析，有待对地方基层实践进行系统挖掘与提炼，以形成本土特色的基层社会治理运行模式。

　　在实践中，基于中央顶层指导，地方层面涌现出大量社会治理重心下移的案例。各类实践模式是在不同的地理环境、历史文化、经济水平、治理结构等多重影响因素下形成的，需要从其经验积累或模式选择中提炼出一般性的治理要素。街道是城市治理体系的基础平台，街道管理的效能直接影响我国城市基层社会治理的能力和水平。伴随城镇化的快速发展，街道数量快速增长，街道在城市管理和社会治理中的“最后一公里”作用愈发突出。本文以街道管理体制改革为切入点，以国家民政部设立的街道服务管理创新实验区

　　的实践案例为考察。虽然选择单一或特殊的案例必然出现代表性问题，但选择一些具有良好学术价值的个案进行深入研究，“有助于加深我们对中国基层社会微妙的运作机制的理解，甚至是挖掘出一些带有普遍性的一般问题与解释框架”[3]，以形成社会治理重心下移的规范化、长效化运行体系。

　　二、传统基层社会治理的现实困境

　　改革开放以来，随着“单位制”的解体和企业社会职能的剥离，“街居制”填补了单位制解体后的社会治理需求，成为城市基层社会治理的主要途径。从运行实践来看，管理层级较多、职能不清、权责不匹配、社会自治受抑等问题一直是基层社会治理的顽疾，已有的封闭而管控式的社会治理体制，不能适应复杂而多样性的社会发展需要。传统基层社会治理困境成为社会治理重心下移的动力机制。

　　(一)基层社会治理资源配置不对称

　　在条块管理体制下，基层社会治理的职能划分不明确、权力边界不清，街道功能超載。基层政权的职责和任务不断增加，各政府职能部门下派的行政任务在街道层面聚集，“上面千条线，下面一根针”成为普遍写照。街道办事处垂直对接多个区政府职能部门，街道承担的任务不断增加，涉及行政事务、经济事务和社会事务等。如2014年北京市某区各街道承担了150多项职责[9];某街道城管科除了要协助职能部门完成工作，还要负责街道区域内序化洁化绿化管理、动植物疫情防控、文物保护和废旧物品回收管理等近20项工作[10]。政府管理事务下移基层，治理资源没有完全下移，上级政府对街道的授权有限，责权利高度不匹配。管理资源随行政级别降低不断减少，政府在下放事权的同时，并未赋予相应的行政权力和物质资源作保障，形成自上而下“头重脚轻”的资源配置。作为区级政府的派出机构，街道办事处既不具备独立的行政管理权和行政执法权，也不具备统筹能力以协调和监督各部门运作。表现为行政权力和管理资源由市直部门掌握，编制配置、干部任用和财政保障均向区职能部门倾斜，街道对相关部门并没有调配权力，也无法对区职能部门派出机构履职情况进行考核评价。安全生产、食药监管、环境保护、违建治理、信访维稳等重点领域中的属地管理责任不断强化，属地的行政执法等权力由区职能部门掌握，各类检查督导和评比工作压力则由街道承担。

　　(二)基层社会治理体制壁垒

　　条块体制和属地管理构成了基层社会治理的“蜂窝煤”式上下贯通结构。一方面，沿袭自上而下的行政体制，街道科室“向上对口”设置过多，面向群众服务的针对性不强。由于部门分割形成职责交叉、流程破碎和多头管理，使得“领导批来批去、部门推来推去、问题传来传去、群众跑来跑去”成为基层的常态[11]。另一方面，按照“条”关系，政府各职能部门设置在街道层面的派出机构往往以各自部门利益为重，不受“块”的限制，社会管理的法律法规和政策在基层缺乏统筹协调。作为基层政府的派出机关，街道办事处不具有法定行政权和综合执法权，开展工作需要协调多方主体和争取相关职能部门支持，已有综合管理系统或服务管理中心联动不足。面对诸如环境卫生、食品安全、污染整治、安全生产等专业性事项执法时，街道办事处不能对派驻街道的执法机构人员进行指挥或管理，只能协调或组织各职能部门联合执法，在重复操作或交叉执法中浪费了服务资源，降低了政府的社会回应度。同时，街道层面专业技能有限，使得实际操作受限。

　　(三)基层社会治理共同体的构建不足

　　基层社会治理以纵向的科层系统为主，不同社会治理主体在权责划分、关系协调等方面体制和机制设计不足，缺乏基层群众的有效参与。一方面，基层机构编制有限，人才匮乏。街道办事处承担着社区建设、治安保卫、常住和流动人口管理、计划生育、优抚救济、安全生产、综合执法等大量综合性行政事务，所需人员超出核定编制总量，基层工作任务繁重，待遇差别明显且晋升渠道等职业保障有待完善街道办事处人员构成包括公务员、事业编制人员、职能部门派驻人员、社区工作人员等，各种身份的人员交织在街道各科室部门中，各类人员在待遇、福利和晋升等方面差异较大。受机构和岗位设置限制，街道办事处多数工作人员承担副科级以下职务，事业编制人员在街镇晋升科级干部机会较小。，导致基层人员流失严重。同时，部分年轻人才被上级部门借调，街道层面的专业技术人才缺乏。另一方面，社区自治组织行政化问题严重根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的相关规定，街道办事处与社区居委会是指导与被指导、主导和协助的关系。，社区居委会承担了街道办的行政任务。由于社区居委会承担了过多的行政任务，成为科层组织层级链条的行政末梢，其自我管理、自我教育和自我服务的自治组织角色变成了行政事务的承担者。有研究者将此问题界定为“自治性与行政化的统一体”[12](P62)。同时，受长久以来“强国家、弱社会”管理习惯和路径依赖的影响，中国的社会组织呈现发展缓慢的特点，还需要政府通过赋权和增能培育社会组织[13]。

　　三、社会治理重心下移的目标框架

　　基层是社会治理的基本单元。基层社会治理创新的重点是政府内部权责配置关系，以及政府与社会、行政事务与社会自治两个维度的调整。社会治理重心下移的首要任务是构建重心下移的目标框架。已有研究均从下移的内容和要素进行了讨论。

　　有学者提出权力下沉的概念，认为“中央及地方政府通过征用文化网络中的组织及规范，以国家权力下沉的形式成功达到控制农村的目标。”[14](P68)学者们或以管理、服务和资源下移作为突破口[15]，或从层级结构、人财物资源和技术手段强调权力下沉的动力[16]，或结合资源依赖理论，从权力均衡、合作层次和驱动机制讨论科层制嵌入对服务下沉的效果[17]。社会治理重心下移的关键取决于“国家转移、让渡其权力能够达到的范围、限度、方式和结构”[1]。围绕“有权” “有力”“有人”等重心下移核心要素，基于街道管理体制改革的实践，社会治理重心下移的目标框架包括三个方面。

　　(一)管理下移

　　1.赋予基层自主权，通过扁平化管理，减少管理层级，调整区-街-居职责分配关系，弱化或撤销街道层级。一种是街道机构进行“大部制”改革，大幅度裁减街道办事处职能、编制和人员。围绕问题导向和群众需求，精简街道办公室，建立扁平化组织架构，街道工作人员下沉到社区。

　　例如，北京市东城区东四街道的“六办一委一队四中心”“六办”包括综合保障办公室、党群工作办公室、社区建设办公室、民生保障办公室、社区平安办公室和城市管理办公室。“一委”指的是纪工委(监察组)，职责保持不变。“一队”指的是综合执法队。“四中心”指的是统一设置4个事业单位。;包头市青山区合并街道科室，在社区建立“一委一站一居”一委一站一居即社区党委、管理服务站、居委会。。另一种是直接取消街道建制，撤销街道办事处，重新规划社区辖区规模，将相关为民服务事项下沉到社区工作站(社区服务中心)，对接区级政府下达的行政事务和服务事项，区政府相关职能部门派人员进驻社区服务中心，由各职能部门直接面向公众提供证件办理、社会救济和低保等公共服务。

　　如山东青岛市、安徽铜陵市、贵州贵阳市、北京市鲁谷社区和包头市北梁新区。

　　2.权力下沉与整合，理顺基层政府与上级政府的权责关系。一方面，建立街道管理的清单制度。街道职能重心转移到社会管理和公共服务方面。基于职责功能分类的理念，将街道相关事务按照性质和类别明确分类，形成街道的权力事项清单和公共服务事项清单;根据政府部门或社区组织的职能划分事务归属，明晰各主体职责。同时，赋予街道对派驻机构的人事建议权和考核评价权，并将“赋权”事项纳入制度文件，形成管理下沉的长效机制。另一方面，强化街道的属地管理与综合协调职能，明确街道对多部门协调解决综合性事项的统筹协调权和督办权，特别是执法资源的集约化配置与系统化整合，例如，参照嘉兴市和深圳市的“区属街管街用”模式，基层城管执法队的人财物转隶街道，实行以街道管理为主，服从街道指挥调度，接受街道的工作考核。同时，建立街道层面的协调机制，推动相关政府职能部门、派出机构等采取协同行动，提供基层公共服务。

　　(二)服务下移

　　1.服务机构的整合。整合基层城市政府的专业化职能和公共服务职责，打破部门界限和条块分割。将街道中的科室进行模块化改革，按照基层社会治理事务的类别建立综合保障、党建工作、社会事务、平安建设、城市管理等几类街道内设部门，每个大部门对接区政府多个职能部门。将单纯的行政管理变为综合的公共服务，体现由“向上对口”到“向下服务”转变的服务理念，围绕群众公共服務需求设置管理部门。

　　例如，北京市将街道原来向上对口的20多个科室，精简为向下对应、直接服务居民的“6+1+3”的架构设置内设机构北京东城区街道进行的部门整合，将25个科室和4个事业单位综合设置为“六办一委一队四中心”。参见于丽爽：《东城街道管理体制“大部制”改革全面推开》，《北京日报》2018年11月7日。;成都市温江区街道内设机构由原来的11个减少至“5科1室1中心”。

　　2.服务流程的优化。梳理街道的服务事项，将街道所属事业单位整合为若干服务中心(平台)各地对中心或平台的设置差异较大，具体名称各异，如政务服务中心、便民服务中心、党群服务中心等。，相关社会管理和公共服务事项进驻街道服务中心，简化办事流程，形成“一门式”政务服务平台，创新便民服务机制。通过各部门资源的系统化整合，街道党群服务中心和社区服务站构成纵向联动服务网络，按照精细化、网格化要求，实行上门服务、代理服务和一站式服务，避免管理盲点或服务真空。例如，佛山市容桂街道整合相似的党政职能部门，建立一站式行政服务中心;南京市江宁区在该区10个街道建成党群服务中心;湖州市吴兴区在街道成立综治工作平台、市场监管平台、综合执法平台和便民服务平台。

　　3.服务方式的转变。借助网格化和“互联网+”等服务手段，建立街道公共服务综合信息平台，构建面向群众的一体化在线公共服务体系。此外，街道办事处干部下沉到社区担任社区党委书记或社区工作站站长;办事处工作人员下沉到基础网格，承担民情社情收集、服务代办、矛盾纠纷调解和政策法规宣传等职责，将被动等群众来访变为主动服务群众。如北京市直机关党组织的“双报到”活动，市直机关的党员向所在乡镇街道社区党组织报到，参加基层的组织活动，既能服务基层社会，又能了解和收集社情民意。同时，向社会让渡服务空间，引导和培育社会组织为居民提供精细化、专业化服务。

　　(三)资源下移

　　1.制度配套。社会治理重心下移需要规范化的制度保障和长效化的运行机制，包括中央到地方的相关政策配套。2019年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，围绕综合设置基层审批服务机构、基层综合行政执法改革等提出指导意见;整合基层网格管理和指挥平台，推动资源、服务、管理下沉，优化上级机关对基层的领导方式。

　　《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，提出严格控制“一票否决”事项。北京市《关于落实街道乡镇相关职权的指导意见》明确街乡的责任清单，要求各区细化街乡的权力清单、责任清单、制度清单和流程清单。

　　2.人员配备。随着政府事权下移，适当增加街道层面的公务员和事业编制，允许街道根据自身特点或需要自主设置机构。结合管理权限下放，将编制资源向乡镇(街道)倾斜，提高编制核定标准，实行工作人员岗位化管理;在基层干部待遇上设置相应激励措施。例如，山东在街道改革中提出基层工作人员待遇的相关保障举措和激励机制，确保乡镇工作人员收入高于县级机关同职级人员水平。

　　3.财力支持。建立事权与支出责任相适应的财政体制。下放基层的事权要给予相应的财政支持，依据职能赋予街道相应的经费保障;事项上移或外移时，减少财政经费。此外，诸如共识、信任和社会资本等无形资源逐渐成为公共治理的关键要素，在目前的社会治理资源下移过程中，无形资源的配置有待重视。

　　从各要素的下放内容来看，管理下移是核心，涉及社会治理各方权力配置以及不同主体的协调;服务下移是目标，保障各要素下移后提供良好的公共服务;资源下移是保障，确保各类要素配套下移的效果。在实践中，社会治理重心下移过程是目标框架下各种要素的组合运行，例如，上海“一号课题”中的“强街”思路，涉及了城市管理执法力量使用、人力资源身份、财政拨款费随事转、街道内设机构的部门协同等重心下移的系统内容。

　　四、社会治理重心下移的支撑体系

　　(一)授权文化与战略的形成

　　“党建引领是中国基层治理的政治灵魂和政治轴线”[18]，也是中国城市治理区别于其他国家城市治理的根本标志。构建党建引领机制，即黨建引领社会治理重心下移，建立以基层党组织为核心的党的全面领导机制，确保社会治理重心下移的基本方向和资源保障。社会治理重心下移不仅涉及政府与社会、政府条块间的协调与整合，也涉及社会治理格局的方向性和合法性。

　　基层党组织在基层社会治理中处于核心地位，具有政治优势、价值优势、组织优势、制度优势和能力优势，统筹着政治资源、组织资源和治理资源。党建引领作用不是简单的口号引领，而是富有成效的价值引领和平台引领。这需要加强街道党委建设，以党建力量引导街道管理与服务新模式，将党建组织嵌入社会治理重心下移网络。通过基层党支部、党建人员带动社会治理力量，使其成为基层部门间的纽带和支撑，通过价值引领、组织嵌入和服务型党建来组织基层社会，将党的路线方针政策落实在基层，维护基层社会和谐稳定。通过形成网格党支部、党小组、居民自治组织、社会服务组织等层次组织架构体系，充分发挥党员先锋模范作用和联系群众的优势。党员成为网格区域的带头人和责任人，群众是网格区域的参与者和互动者，基于群众的民生诉求，调动群众参与社会治理的积极性，提高党组织统筹协调社会治理资源和服务群众的能力。

　　(二)授权结构性体制的构建

　　授权结构性体制的构建即形成社会治理重心下移的“共生型治理”模式[19]，构建共建共治共享格局。党群协同、政社协同、政企协同等机制，是贯穿基层社会治理的纽带和通道。随着公民参与意识的兴起和公民权利的觉醒，基层群众自我组织、自我管理和自我服务的要求逐渐提高，参与社会治理的积极性和主动性不断提升。基于行政管控的威权统治逐步转向参与式社会治理，“对于中央集权的科层制体系来说，资源和权责向一线执行主体的下移不再仅仅是科层体系内的自上而下分权，而是依托于在政府内部和政府与社会之间的资源和权责向社区等服务终端的下沉。”[17]

　　加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动[20](P49)。

　　换言之，社会治理重心下移以良性的国家与社会互动关系为依托，需要国家对社会赋权增能，辅之以社会组织资源的调配和自治资源的挖掘，形成基层社会治理共同体，消化重心下移带来的管理和服务事务，提高重心下移的能力和质量。社会治理共同体是基于共同利益和价值观念的利益共同体。

　　一方面，孵化和培育社会组织。通过公益创投等项目载体，孵化和培育社会组织，以承接街道下沉的部分职能。在政府主导下，采取项目购买、项目补贴、项目奖励或志愿者参与等形式，吸纳社会力量(社会组织)为公众提供养老服务、文化服务、家政服务、弱势群体关爱等专业社区服务。如长春市南关区、柳州市柳南区、成都市温江区、湖州市吴兴区、深圳市盐田区均建立了社会组织孵化体系。另一方面，激发社会力量参与基层治理的能力和活力。建立和完善社区民主议事和群众监督制度，健全基层民主协商机制，动员社会力量参与基层治理，发挥业主大会、业主委员会的作用。通过恳谈会等议事协商机制，让群众积极参与到项目征集、项目实施和项目监督等涉及群众切身利益的基层公共事务中。如柳州市柳南区成立社区协商议事委员会，延吉市基层民主协商的顶层设计，深圳市盐田区分级分类的议事协商平台，石嘴山市大武口区的民情议事协商体系，成都市温江区成立街道议事会，实现“民事民议民受益”的街道协商规范化等实践。同时，挖掘城乡社区中的党员、知识分子、退休干部、业界精英、道德模范等新乡贤力量，推动其通过协商共治等互动形式参与基层社会治理。如南京市江宁区通过乡贤理事会、参事会等基层乡贤组织，鼓励群众融入和参与基层法治和社会治理。

　　(三)授權策略和技术

　　“组织的生存既需要组织能够进行积极有效的内部调整，又需要组织可以有效地适应环境，利用组织策略获得资源，又要降低环境变化带来的制约程度和不确定性。”[21](P23)互联网、大数据等应用开启了社会治理的智能时代，社会治理重心下移需要充分应用大数据、云计算和移动互联网等新技术、新手段，形成基层智能社会治理体系。一方面，通过信息技术建立的网络信息共享平台，将信息技术与基层公共服务供给流程结合起来，统筹街道公共服务资源，优化公共服务流程，构建基层部门间协同治理机制;推动公共服务的透明化和精准化、公共决策的透明化、服务环境的开放化，有益于政府、企业、社会组织和公众等利益相关者共同参与社会治理。通过电话热线、微信公众号、APP、QQ群、微信群等网络平台，建立群众的参与和互动平台，了解群众的公共服务需求。另一方面，互联网、物联网和大数据分析等技术手段的应用，使地理空间上的基层治理链条向下延伸，将管理和服务责任层层下沉，完成责任的全面覆盖，搭建了“纵向到底，横向到边，上下联动，逐层负责”的多层社会管理综合服务平台。网格化管理是社会管理精细化和下沉公共服务的有效手段。

　　五、结论与讨论

　　作为城市行政权力的末梢，街道既是政府与社区的衔接点，也是基层社会治理重心下移的关键点。各地方在街道管理体制改革的探索和做法可以为其他地方社会治理重心下移提供经验参考。社会治理重心下移的可持续推进，不仅需要实践中体制机制和具体举措的支撑与更新，更需要理论研究的跟进与创新。基于街道体制改革的实践，社会治理重心下移目标应是管理、服务与资源三个要素的组合。同时，各要素“授权化”下沉需要充分发挥党组织领导作用，借助信息技术等手段，协同社会多元主体共同参与。

　　长远看来，围绕街道管理体制改革的社会治理重心下移实践还需认真思考一些问题。第一，相关解释框架的代表性和普及性。目前社会治理重心下移改革的试点地区不只限于前文所提，由于基层社会治理发展模式的趋同性，不同地区基层治理有一定共性特征，本文仅选择了相关试点中较具代表性的案例。第二，社区治理改革的配套。尽管各地在社会治理过程中采取了不同的重心下移途径，但最终都要在社区落实，社区服务中心承担的事项不断增多，对社区治理体系提出更高要求。第三，社会治理重心下移的可持续性。尽管文中的街道管理体制改革实践极大丰富了社会治理重心下移的地方性知识，但诸如街道办事处撤销等问题依然客观存在。

　　未来是否能够形成可复制和可推广的经验模式还有待实证检验。

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