黄河流域中心城市高质量发展路径研究

　　内容提要 区域中心城市高质量发展是协同推进黄河流域大治理的关键。黄河流域东部中心城市发展质量高于中西部城市，各城市发展的社会和生态成果的差异性是导致城市发展质量分化的主因。黄河流域中心城市推进高质量发展，既要遵循符合发展规律的共性特征，也要发挥地域特色，走发展创新驱动体系、壮大现代化产业体系、完善公共产品和服务供给体系、培育绿色发展体系和强化硬件保障体系的道路，从而满足人民日益增长的美好生活需要。

　　关键词 黄河流域 区域中心城市 高质量发展

　　〔中图分类号〕F290 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2020)01-0005-05

　　《中国城市研究》创刊于2009年，由教育部人文社会科学重点研究基地;华东师范大学中国现代城市研究中心主办，以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的教育方针和“双百方针”，理论联系实际，开展教育科学研究和学科基础理论研究，交流科技成果，促进学院教学、科研工作的发展，为教育改革和社会主义现代化建设做出贡献。

　　作为辐射和带动区域经济社会发展的龙头，区域中心城市深化高质量发展是协同推进黄河流域大治理的关键。黄河流域中心城市主要包括省会城市和计划单列市，即西宁、兰州、银川、呼和浩特、西安、太原、郑州、济南和青岛。各城市的发展水平、内外部环境和禀赋条件不尽相同，既有沿海发达城市，也有新崛起的经济强市和历史积淀深厚的文化城市，更有经济和人口承载力较低的欠发达城市。因此，黄河流域需要围绕区域中心城市积极探索富有地域特色的高质量发展新路径.实现集约化发展，提升区域经济社会发展的活力、联动性和可持续性。同时以区域中心城市为节点，通过产业分工与合作串联带动全流域地级以上城市高质量发展，最终协同推进黄河流域大治理。

　　一、黄河流域中心城市高质量发展水平测度与比较

　　高质量发展是比经济增长质量范围宽、要求高的质量状态。准确测度和客观比较评价区域中心城市高质量发展水平，是分析和探索富有地域特色高质量发展路径的基础。本文采用师博、张冰瑶的方法和指标体系，从发展的基本面、发展的社会成果和发展的生态成果3个维度，对2004-2017年黄河流域中心城市经济高质量发展水平进行测算和评价。其中，发展的基本面涵盖经济发展的强度、稳定性、合理化和外向性，发展的社会成果从教育和医疗两个层面刻画，发展的生态成果包括单位气体、液体和固体污染排放产出。相关数据通过历年《中国城市统计年鉴》和CEIC数据库采集和整理。

　　经分析发现，2004-2016年济南经济高质量发展水平在黄河流域中心城市中最高，但2017年郑州异军突起反超济南。西宁和银川在样本期内，经济高质量发展水平最低。以平均值来看，黄河流域中心城市经济高质量发展水平排名依次为济南(0.4581)、兰州(0.4099)、呼和浩特(0.4076)、青岛(0.4075)、郑州(0.3950)、太原(0.3760)、西安(0.3731)、银川(0.3571)和西宁(0.3280)，经济发展质量良莠不齐，总体上，东部城市经济发展质量明显优于中西部城市，经济和人口承载力低的城市经济发展质量提升潜力较大。

　　进一步从3个维度的分项指标分析各中心城市经济发展质量的差异性可见，发展的基本面排名为：青岛(0.4721)、呼和浩特(0.4468)、济南(0.4310)、兰州(0.4232)、西安(0.4151)、郑州(0.4122)、西宁(0.4095)、银川(0.4056)、太原(0.4041)。发展的社会成果次序为：济南(0.5724)、呼和浩特(0.5642)、太原(0.5228)、兰州(0.4939)、郑州(0.4894)、银川(0.3770)、西安(0.3737)、青岛(0.3727)和西宁(0.3081)。值得注意的是，西安的高校数量相对较多，青岛的经济发展水平较高，但两个城市发展的社会成果相对较低，提升教育和医疗水平是两个城市优化发展路径的可行选择。发展的生态成果排名显示：济南(0.3789)、青岛(0.3688)、西安(0.3284)、兰州(0.3185)、郑州(0.2634)、银川(0.2957)、西宁(0.2247)、太原(0.1931)、呼和浩特(0.1920)。从中不难发现，干旱半干旱地区城市发展的生态成果相对较低，提升水资源利用效率以及经济和人口的承载力是这类城市改进发展质量的必要选择。进而在總指数及分维度指数分析的基础上，再对黄河流域中心城市经济发展质量水平进行差异性分析，结果表明，经济发展质量指数的变异系数为9. 53%，发展的基本面、社会成果和生态成果的变异系数分别达5.30%、21. 25%和24. 87%。城市间发展的社会成果和生态成果差距十分显著，而发展的基本面较为接近，推动黄河流域各中心城市向高质量发展水平城市的收敛，需要提升教育、医疗和生态环境保护等公共产品和服务的供给数量和质量。

　　为了保证研究结果的客观性，本文接着测算了黄河流域中心城市2004-2017年未考虑社会发展和生态环境因素的全要素生产率。从均值来看，济南最高为0. 3255，其余依次为青岛(0.2922)、西安(0.2652)、郑州(0.1876)、呼和浩特(0.1633)、太原(0.1569)、兰州(0.1516)、银川(0.1139)和西宁(0.0889)。TFP与经济高质量发展总指数具有相似点，即排名最高和最低城市一致。因此，通过培育新的发展动能，提升城市生产经营效率是改进黄河流域中心城市经济发展质量的核心。在此基础上，紧密结合各城市的实际和特点，选择宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商等符合地方禀赋特色的高质量发展新路径，推进全流域高质量发展。

　　二、黄河流域中心城市高质量发展路径

　　高质量发展的关键是要解决发展过程中不平衡、不充分的现实困境，“以人民为中心”的高质量发展就是能够满足人民日益增长的美好生活需要的发展，促进人的全面发展。在现实层面，发展质量的内容所表现出的多维性和丰富性，要求发展战略和模式选择的高度创新性，应系统性地创造发展优势，走符合实际和具有特色的道路。因此黄河流域中心城市高质量发展路径选择，既要考量能够满足人民日益增长的美好生活需要以及与五大发展理念相契合的共性特征，也要侧重因地制宜地发挥各城市地域特色。

　　1.发展城市创新驱动体系

　　技术创新和制度创新能够推动生产方式、生活方式和城市治理模式创新，是驱动城市高质量建设发展的第一动力。2018年西宁在黄河流域中心城市中专利申请量最低，仅有3313件，西安和鄭州最高分别为71250件和70128件，但也远低于长江经济带中心城市的成都(107801件)、南京(99070件)和上海(150233件)。黄河流域中心城市需要加快发展城市创新驱动体系，以创新和技术进步提升城市生产经营效率，弥补城市发展的动力短板，保障各中心城市发展动力的强劲性和发展速度的稳定性。

　　一是，构建以西安和郑州为双核的黄河流域创新研发和知识产权交易中心，借助创新的外溢效应带动全流域高质量发展。西安发挥高校和科研院所密集的优势、加大基础研发，郑州以制造业为抓手强化应用研发，强强联合、优势互补。在此基础上，借力济南以及青岛为中心的山东半岛市场规模大和实体经济发达的优势，促进实体经济与科技创新的深度融合，推动科技成果的市场化转换。通过知识产权交易激发市场化创新成果充分外溢到西宁、银川和呼和浩特等创新能力薄弱的城市。最终形成科技研发一市场转化一知识产权交易的创新链条，驱动全流域高质量发展。二是，加大政策补贴鼓励技术创新在民生领域的应用和普及，通过技术创新优化黄河流域城市社区生活环境，提升城市交通便捷性、生活舒适性和安全性，服务于人民日益增长的美好生活需要。三是，依靠技术创新和制度创新改进城市治理能力，缩减行政审批环节，降低政府治理成本，提升黄河流域中心城市的营商环境和竞争力。利用互联网、大数据和智能装备等新技术引导企业和市民的预期，统一和协调微观经济主体发展与政府治理的目标，在优化微观经济行为选择的同时，激励政府、企业和市民出于自身权益而积极推动和监督城市高质量建设和发展。四是，黄河流域水资源保障形势依旧严峻，中心城市需要率先创新用水理念、发展节水技术、创新节水产业发展模式，推动城市用水方式由粗放向节约集约方式的转变。

　　2.壮大城市现代化产业体系

　　现代化产业体系是指现代元素比较显著的产业构成。中国作为发展中大国，其现代化产业体系应是覆盖面广泛、发展基础扎实、发展方向明确的有机系统，换言之是指要全面构建比较稳健的现代农业基础，技术比较先进和水平比较发达的制造业尤其是高端化的装备制造业，以及门类齐全、发展迅捷的现代服务业。壮大黄河流域中心城市现代化产业体系的核心则是发挥城市联动效应，通过产业分工与合作推动全流域产业结构的合理化与高级化、提升实体经济竞争力。

　　首先，构建现代化产业体系需要以实体经济、科技创新、现代金融和人力资源协同发展为基础，实现以实体经济为核心的三次产业充分、协调发展。黄河流域中心城市构建现代化产业体系，需要以地处黄河流域下游的济南和青岛制造业和金融业为牵引，以中部的郑州、西安、太原和兰州为枢纽、充分释放其实体经济、科技创新、人力资源以及交通通讯方面的优势，衔接东部和中西部地区推动各城市实体经济联动发展。其次，依托济南、西安、太原和兰州等历史名城效应以及丝绸之路文化效应，以弘扬“黄河文化”、讲好“黄河故事”为主线，大力发展黄河流域各省区的特色全域旅游。以旅游业以及相关延伸产品和服务稳健发展为牵引，有效提升各城市服务业发展质量。最后，以西安近郊的杨凌农业高新技术产业示范区为基础，提升黄河流域农业及下游产业的科技水平、培育职业农民队伍，辐射带动呼和浩特、银川和西宁的农牧产品加工制造业的发展壮大。

　　3.完善城市公共产品和服务供给体系

　　城市公共产品和服务供给的数量与质量决定着市民生活的美好程度。黄河流域中心城市高质量发展的分项指标显示，发展的社会成果和生态成果导致各城市发展质量的分化，生态成果的改进是一项长期工程，完善城市公共产品和服务供给体系则能在相对较短的时期内提升城市发展的社会成果。

　　一是，完善城市高质量建设发展的科学规划机制，在政府主导城市规划的同时，强化第三方机构和专家参与城市规划，建立和健全社会公众参与城市规划和建设的机制。激发全社会监督城市高质量建设发展的动力和活力，杜绝城市建设发展中的短期行为、规避各类重复建设，减低城市建设发展成本。二是，黄河流域民营经济发展相对滞后，各中心城市需要加快创新和完善城市公共服务投融资体制，引导各类社会资源进入城市教育、医疗、养老以及其他民生领域。与此同时，加强教育和医疗在不同城区配置的均衡性，释放公共产品和服务的正外部性，提升全民对发展成果的共享程度，充分对接人民日益增长的美好生活需要。三是，水资源限制了黄河流域中心城市的经济和人口承载力，因此需要大力发展城市共享经济，优化城市建设发展规模和内部空间结构，完善城市生产和生活功能的同时抑制城市过度蔓延，提升城市经济效率。

　　4.培育城市绿色发展体系

　　黄河流域是我国重要的生态屏障，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。黄河流域中心城市推动高质量发展，需要深入践行绿色发展理念，坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持生态优先、绿色发展。在推进各中心城市绿色发展的实践层面，西宁、银川、呼和浩特和兰州等黄河上游城市推进实施重大生态保护修复和建设工程，提升水源涵养能力。太原、西安和郑州等中游及附近城市以自然恢复为主，着力解决支流污染和城市周边大气污染治理。西安还需要进一步巩固和完善秦岭的生态保护和生态文明建设，不断提升城市及周边地区生态环境综合治理能力。济南和青岛等下游区域城市通过加强环境保护投入、间接促进河流生态系统健康，提高生物多样性。此外，黄河流域中心城市绿色发展体系的培育还需要注重生态环境保护和规制的系统性、整体性和协同性，从顶层制度设计人手为城市绿色的可持续发展提供保障。

　　一是，通过财税和金融体制改革推动生产方式绿色化。以减税、财政补贴和信贷优惠的形式，鼓励企业发展绿色生产方式。黄河水资源有限，不到长江的7%，但水资源利用却较为粗放。黄河流域中心城市进一步的发展规划需要以水而定、量水而行，构建科技含量丰富、水资源消耗可控、生态环境污染有限的现代化城市经济体系和生产经营模式，切实有效提升城市经济发展的绿色化和可持续化水平。加快发展城市低碳产业体系，形成经济社会发展的绿色增长点。二是，加大行政和法律手段推动生活方式绿色化。通过垃圾分类、新能源补贴和错峰出行等行政和法律的方式，引导市民生活方式和消费方式向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的方向转变，化解奢侈浪费和不合理消费。三是，促进人与自然和谐共生。坚持以水定城、以水定地、以水定人，科学合理地规划城市发展格局。构建宜居宜行的城市空间格局，发展水源涵养丰富、洪水调蓄合理以及生物栖息繁盛的城市生态安全格局。四是，多举措加大城市环境规制强度。围绕优化城市生态环境质量，推进和落实环境监督零死角和环境污染零容忍制度，建立生态环境破坏快速预警机制，实施重大生态修复工程，增强城市生态产品生产和供给能力。

　　5.强化城市硬件保障体系

　　强化基础设施建设为黄河流域中心城市推进高质量发展提供硬件保障。黃河流域中心城市大多由于生态环境和历史古迹的原因，基础设施建设周期长、成本高，客观上制约了城市硬件发展水平。在5G、人工智能、大数据、物联网等新技术快速发展的背景下，黄河流域中心城市需要在逐渐完善传统基础设施的同时，加快建设发展新型基础设施，为实现高质量发展提供全方位硬件保障体系。

　　首先，实施城镇棚户区改造，市区停车场、轨道交通与常规交通有效接轨，城乡冷链物流设施建设，垃圾分类回收及处理等补短板工程和服务，提升市政服务、交通、物流网络和通讯等传统基础设施供给质量。其次，完善城市生态基础设施建设，加强城市生态廊道建设，强化城市湿地系统和绿地系统的恢复和保护，着力建设宜居城市。再次，加快推进信息网络等新型数字基础设施建设。加速信息基础设施建设和升级，加大对物理基础设施的数字化改造。推动数字经济与实体经济的融合，实现城市三次产业向智能产业的转型升级，逐步完善智慧城市建设。最后，完善城市基础设施投资的投融资制度。广泛地发挥各类经济主体的作用尤其是调动民营企业投资数字基础设施的积极性。

　　三、政策建议

　　黄河流域中心城市在通过发展创新驱动体系、构建现代化产业体系、完善公共产品和服务供给体系、培育绿色发展体系和强化硬件保障体系推动高质量发展的同时，还需要在以下方面做出探索和改进：

　　第一，加快完善社会主义市场经济体制。黄河流域民营经济发展相对滞后，市场经济不发达，因此需要协调和处理好市场和政府在城市资源配置中的作用与关系。充分发挥市场无形之手和政府有形之手在资源配置中的互补作用，“两手互济”推动资源要素向城市实体经济集聚。一是，不断完善黄河流域的市场机制，释放市场配置资源的基础作用，提升全域资源的配置和利用效率，切实推进黄河流域的效率变革。二是，提升政府在创新和公共产品供给等市场失灵领域的配置资源能力和效率。建立黄河流域中心城市政府定期或灵活的重大事项通报、应急预警防范、突发事件资源整合等方面制度，强化政府间对话和磋商机制。

　　第二，畅通城市国民经济循环。一是，加快建设黄河流域统一开放、竞争有序的现代市场体系，促进金融和实体经济良性循环。通过金融创新引导各类资源、尤其是创新资源流向实体经济，依据地域特色做强全流域的三次产业。在此基础上以实体经济的发展和升级为依托，推动黄河流域各城市金融业发展质量提升，加快形成高质量的区域金融中心。二是，建立公平开放透明的市场规则和法制化营商环境，破除要素流动壁垒，引导各类要素在城市的有序、高效流动。以不断优化城市营商环境、降低企业交易成本为核心手段，提升城市竞争力。

　　第三，不断深化供给侧结构性改革。破除无效供给，化解城市过剩产能、淘汰落后产能;壮大新动能，加大创新投入，培育城市新产业、新动能和新增长极;深化城市“放管服”改革，减轻企业税负。巩固“三去一降一补”成果，以创新为引领、以地域特色化为基础、以产品质量为保障，有效提升城市产业基础能力。

　　第四，激发企业家精神。在法律上保护企业家的财产权和自主经营权，在社会信用体系加强对企业家诚信经营约束，在薪酬体系中尊重企业家的创新权益。营造出能够激励企业家干事创业的社会环境，盘活城市企业发展动能。